Ο Οργανισμός Ηνωμένων Εθνών δημιουργήθηκε ως θεσμικό πλαίσιο μέσα στο οποίο η διεθνής ισχύς θα μπορούσε να υπάγεται σε κανόνες, διαδικασίες, συλλογικές αποφάσεις και μορφές λογοδοσίας. Η επιτυχία ή η αδυναμία του δεν είναι ανεξάρτητη από τους συσχετισμούς που καλείται να οργανώσει. Η κατανομή ισχύος επηρεάζει εξ αρχής τη λειτουργία του ως παράγοντα που καθορίζει πότε οι τυπικές αρμοδιότητες μπορούν πράγματι να μετατραπούν σε συλλογική δράση.
Κατ’αρχάς η αρχή της κυρίαρχης ισότητας όλων των κρατών συνυπάρχει με την πρωτεύουσα θέση του Συμβουλίου Ασφαλείας. Ο ίδιος Χάρτης που θεσπίζει την ισότητα αναγνωρίζει μια θεσμοποιημένη ανισότητα ισχύος. Οι μεγάλες δυνάμεις συμμετείχαν σε έναν μόνιμο μηχανισμό συλλογικής ασφάλειας υπό τον όρο αυτός να μην βλάπτει τα συμφέροντά τους. Αυτή η sui generis θεσμική προνομία υπήρξε το τίμημα της ένταξης της μεγάλης ισχύος μέσα στον θεσμό αντί της λειτουργίας της αποκλειστικά έξω από αυτόν.
Όταν μεταξύ των μονίμων μελών υπάρχει επαρκής σύγκλιση ή τουλάχιστον αμοιβαία ανοχή, η θεσμική δυνατότητα συλλογικής δράσης μπορεί να ενεργοποιηθεί. Όταν, αντίθετως, θίγονται ζωτικά συμφέροντα ενός μονίμου μέλους η δυνατότητα κοινής αντίδρασης περιορίζεται. Η ενέργειες του Συμβουλίου εντάσσονται στο παίγνιο συμφερόντων των μεγάλων δυνάμεων
Είναι αναγκαία εδώ η διάκριση μεταξύ της συλλογικής ασφάλειας, στη διαχείρισης μιας σύγκρουσης, της ειρηνευτικής δράσης και της προσπάθειας πολιτικής επίλυσης. Η πρώτη αφορά στη δυνατότητα κοινής αντίδρασης απέναντι σε απειλή ή παραβίαση της ειρήνης. Η δεύτερη επιδιώκει τον περιορισμό της έντασης, της κλιμάκωσης και του ανθρώπινου ή περιφερειακού κόστους. Το peacekeeping αποτελεί εργαλείο αυτής της διαδικασίας, ενώ η επίλυση προϋποθέτει μεταβολή των αιτίων που επιτρέπουν τη συνέχιση μιας σύγκρουσης. Η αποτυχία επίτευξης τελικής συμφωνίας δεν καθιστά συνεπώς αδιάφορη τη δυνατότητα περιορισμού της βίας, όπως και η επιτυχής σταθεροποίηση δεν πρέπει να παρουσιάζεται ως υποκατάστατο της πολιτικής επίλυσης.
Δεδομένων των ενδογενών αντιφάσεων του ο ΟΗΕ ανέπτυξε την λεγόμενη θεσμοποιημένη σταθεροποίηση. Η σημασία της έγκειται στη δημιουργία μιας ενδιάμεσης κατάστασης μεταξύ ενεργού σύγκρουσης και ειρήνης, με την απουσία πλήρους λύσης να μην συνεπάγεται αναγκαστικά επιστροφή στη γενικευμένη βία. Πρόκειται για λειτουργία η οποία μειώνει το κόστος της μη λύσης και μπορεί να διατηρεί τον πολιτικό και θεσμικό χώρο μέσα στον οποίο μια μελλοντική διευθέτηση παραμένει εφικτή.
Είναι σαφές ότι όσο το κόστος της μη επίλυσης μειώνεται, τόσο αμβλύνεται η πίεση προς τους εμπλεκομένους να αναλάβουν το κόστος ενός πραγματικού συμβιβασμού. Η προσωρινή διαχείριση μπορεί να αποκτήσει διάρκεια, η διάρκεια να δημιουργήσει νέα συμφέροντα και η σταθεροποίηση να μετατραπεί σε μέρος της ισορροπίας που συντηρεί το ίδιο το αδιέξοδο. Η σωστή αξιολόγηση οφείλει να εξετάζει αν υφίστανται οι δυνατότητες πολιτικής επίλυσης ή αν σταδιακά μετατρέπεται σε θεσμικό υποκατάστατό της. Από την άλλη πλευρά, η πραγματική εναλλακτική στη διαχείριση δεν είναι πάντοτε μια διαθέσιμη συμφωνία αλλά συχνά η κλιμάκωση. Η αξία της σταθεροποίησης πρέπει επομένως να κρίνεται ταυτόχρονα από όσα αποτρέπει και από όσα επιτρέπει να παραμείνουν πολιτικά δυνατά.
Η οργανωτική δομή των Ηνωμένων Εθνών προβλέπει μια πλειάδα τρόπων δράσης. Η Γενική Συνέλευση ενώ δεν διαθέτει καταναγκαστική αρμοδιότητα μπορεί να παράγει διεθνείς πλειοψηφίες και πολιτική νομιμοποίηση. Η απόφαση 76/262 του 2022, με την οποία θεσπίστηκε μόνιμη διαδικασία συζήτησης στη Γενική Συνέλευση μετά τη χρήση βέτο, είναι χαρακτηριστική αυτής της διαφοροποίησης καθώς υποβάλλει την αρνησικυρία σε ευρύτερη πολιτική έκθεση και αιτιολόγηση ενώπιον των κρατών-μελών. Η νομιμοποίηση επηρεάζει το περιβάλλον μέσα στο οποίο η κρατική συμπεριφορά δικαιολογείται, αμφισβητείται και αποκτά ή χάνει διεθνή υποστήριξη.
Πρόκληση παραμένει η προσαρμογή στην σύγχρονη ρευστή πραγματικότητα ενός οργανισμού που ιδρύθηκε το 1945. Η αναντιστοιχία είναι προφανής. Το λεγόμενο «Σύμφωνο για το Μέλλον» του 2024 έχει αναγνωρίσει ρητά την ανάγκη ενός περισσότερο αντιπροσωπευτικού Συμβουλίου Ασφαλείας, στοχεύοντας στην καλύτερη αντιστοίχιση της σύνθεσής του με τη σημερινή πραγματικότητα.
Και η μεταρρύθμιση όμως, δεν στερείται κινδύνων. Πιο συγκεκριμένα, η ενίσχυση της αντιπροσωπευτικότητας μπορεί να αυξήσει τη νομιμοποίηση χωρίς ανάλογη διευκόλυνση των διαδικασιών λήψης αποφάσεων· τυχόν περιορισμός του βέτο μπορεί να επηρεάσει τον πυρήνα του συμβιβασμού που ενσωματώνει τις μεγάλες δυνάμεις στο σύστημα ενώ διατήρηση της υφιστάμενης αρχιτεκτονικής θα την κρίση αντιπροσωπευτικότητας. Αποτελεσματικότητα, νομιμοποίηση και συμμετοχή των ισχυρότερων κρατών είναι επομένως στόχοι που δεν μπορούν να μεγιστοποιηθούν ταυτόχρονα χωρίς θεσμικό κόστος.
Η ad hoc δράση του ΟΗΕ γίνεται κατανοητή αν ληφθεί υπόψιν η ιδιαιτερότητα της θεσμικής του αρχιτεκτονικής. Όταν υπάρχει κατ’αρχήν συμφωνία μεταξύ των βασικών δρώντων, το σύστημα μπορεί να μετατρέπει τη θεσμική αρμοδιότητα σε συλλογική δράση. Σε περίπτωση διαφωνίας προσανατολίζεται προς τον περιορισμό των συνεπειών.
Μια μεταρρύθμιση, για να είναι ουσιαστική, οφείλει να ενισχύσει την νομιμοποίηση των Ηνωμένων Εθνών του χωρίς να απολέσει τη δυνατότητα δράσης και να προσαρμόσει τον Οργανισμό στη σημερινή πολυπολική πραγματικότητα.
